209_Schubert_Mag

Magazin
2017, 5, Heft 1/2, 37-58


Planung als politische Praxis?

Zum emotionalen Risikomanagement praktischen Verhaltens

abstract

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Politisches Planen in der öffentlichen Verwaltung charakterisiere ich als ambi­valent, unentscheidbar und graduell. Nicht zuletzt darum stellen sich Planungssituationen den planenden Individuen stets einzigartig dar. Deren Sinn für das situativ angemessene (politische) Verhalten mache ich in der emotionalen Rationalität aus. Anhand von vier das Planungshandeln prä­­gen­den Tendenzen, nämlich lösungsorientiert-pragmatisch, schwach-kon­zep­tionell, strategisch-einsam und politisch-passiv zu sein, dämpfe ich allzu hohe Erwartungen an Planung als politische Praxis und ver­­wei­se auf Ansätze einer politischeren Planungspraxis.

  • Politisches Planen: ambivalent, unentscheidbar, graduell
  • Für den Kern eines Ballungsraumes, der einen hohen Einpendlerüberschuss hat, wird ein Bebauungsplan für ein Bürogebäude aufgestellt. Die vom Stadt­par­la­ment er­las­sene, stadtweite Stell­platzsatzung würde regulär 200 Park­plätze erlauben. Gegen die Interessen von Investorenschaft und Nutzen­den setzt sich die lokale Pla­nungsbehörde dafür ein, nur 100 Plätze fest­zu­setzen, um den induzierten Mehrverkehr kleiner als das Maß der vor Ort begrüßten Nachverdichtung zu halten. Handeln die Planenden bereits politisch, auch wenn die 100 Parkplätze immer noch ein Verkehrsaufkommen nach sich ziehen, das ressourcen- und klimapolitisch längst nicht ver­all­ge­mei­ner­bar ist? Wäre erst der Einsatz für nur 20 Parkplätze oder für ein autofreies Projekt ein politischer? Oder der für eine Anpassung der Stell­platz­satzung – auch wenn diese bei der arbeitsteiligen Verwaltung gar nicht im Zuständigkeitsbereich der für die Erstellung von Bebauungsplänen Ver­ant­wort­lichen liegt? Am Beispiel möchte ich drei Eigenschaften, die zum Hand­lungs­kontext politischen Planens gehören, verdeutlichen – nämlich ambivalent, unentscheidbar und graduell zu sein. Als politisches Handeln verstehe ich dabei eines, das entschiedene Beiträge zur Transformation der soziokulturellen Verhältnisse leistet, mit dem Ziel, potenziell verallgemeinerungsfähige Verhältnisse zu realisieren, die ihrerseits durch Praxen erneuert werden, welche ein hohes Maß an Selbstbestimmung[1] ermöglichen.

    1. Politisches Planen ist stets ambivalent. Wird auf potenziell ver­all­ge­mein­erbare gesellschaftliche Verhältnisse hingewirkt, kann nie ausgeschlossen werden, dass zugleich auch Momente gesellschaftlicher Fremd­be­stimmung verstärkt werden. Zum Beispiel, wenn Veränderungen nicht für alle einsichtig sind oder bisherige gesellschaftliche Handlungspraxen er­schwert oder ver­un­möglicht würden. Sprich dort, wo soziokultureller Wandel nicht nur Win-win-Situationen, sondern auch Verlierer_innen her­vor­bringt, wie ins­be­sondere bei der Transformation heutiger, mo­der­nistisch geprägter und kulturell verankerter, aber eben nicht ver­all­ge­meinerungsfähiger Praxen. So mögen die Praxen häufigen Autofahrens oder Fliegens zwar im Sinne eines auf Individualisierung zielenden, humanistisch-modernistischen Eman­zi­pa­tions­modells die Optionen selbstbestimmten Handelns erhöhen – dennoch können diese Praxen nicht verallgemeinert werden, da sie bedingen, dass andere von ihnen aus­geschlossen bleiben (Ressourcenzugriff, Klima­er­hitzung etc.). Ihren Ausdruck findet diese Ambivalenz im Handeln der Planenden nun auf doppelte Weise. Zum einen, wo Planende selbst von solchen zu transformierenden Praxen profitieren und deren Infragestellung Selbst­be­trof­fen­heit erzeugt, wo politisierende Forderungen zwar intellek­tuell und moralisch eingängig sind, aber nicht artikuliert und erhoben werden, um ausreichend authentisch mit dem eigenen Handeln zu bleiben, oder um Zumutungen für andere zu vermeiden etc. Zum andern scheint diese Ambivalenz in der Frage auf, ob und wie Planung als Teil der Verwaltung überhaupt legitimiert ist, solch eine soziokulturelle Transformation mit ihren eigenen planerischen Mitteln und gegen die gesellschaftspolitisch herrschenden Meinungen aktiv voranzubringen.

    Doch wie ist planerisches Verwaltungshandeln überhaupt legitimiert? Und worin bestehen die Mittel der Planung? Wolf D. Reuter macht diese Mit­tel in komplementär aufeinander bezogenen Akten der Macht und Akten des Diskurses aus. Beide können für die Planungspraxis als die „klein­sten Einheiten“ identifiziert werden (2000: 10). Beispielsweise können Sach­zwangs­argumente als Akte der Macht dechiffriert werden (um sie diskursiv bearbeit­bar zu machen), Diskurse können abgebrochen wer­den (um ein grundsätzlicheres Problematisieren zu unterbinden) etc. Gemäß Reuter entspricht die Rationalität der Planung somit jener der Politik, weshalb er die „aktive politische Rolle des Planers“ betont (ebd.: 14).

    Doch selbst wenn Planung und Politik dieselbe Rationalität teilen, sind Planende als Teil der Verwaltung damit bereits ausreichend legi­ti­miert, um politisch zu handeln? Damit die Mitglieder einer demo­kra­tischen Rechts­ge­­mein­schaft die rechtsstaatliche Arbeitsteilung – und damit auch Ver­wal­tungs­handeln – als ausreichend durch sie selbst­bestimmt akzeptieren können, sollte mit Jürgen Habermas das Gestalten mit normativen Gründen der Legislativen und der Recht­sprechung vorbehalten bleiben, während die Machtanwendung von Administrationen auf umsetzungsbezogene, zweck­ratio­nale, „prag­ma­­tische Diskurse“ zu beschränken sei (Habermas 1994: 235). Da Ver­wal­tungen jedoch aufgrund der heutigen, hohen Er­mes­sens­spiel­­räu­me nicht normativ neutral handeln können, fordert Habermas für admi­nis­tra­tives Han­deln „Legi­ti­mationsfilter“, wie zum Beispiel er­wei­­te­rte Par­ti­zi­pations­mög­­lich­­keiten (ebd.: 530 ff., 662ff.). Nun sehen sich Par­ti­zi­pations­angebote in der Planung allerdings vielen Problemen gegen­über (vgl. Schubert 2017). Wo sie Garant für die Stabilität kultu­rel­ler Praxen und nicht für deren Über­windung sind (vgl. Blühdorn 2013), ent­binden sie Planung gerade nicht vom ambivalenten Charakter poli­tischen Handelns. Vielmehr gälte es, solche Partizipationsangebote als öffentliche Legitimationsmomente aktiv zu nutzen, um mit Exper­ten­wissen diskursiv in die Gesellschaft hinein zu sensibilisieren.

    2. Poltisches Planen bleibt unentscheidbar. Horst W. J. Rittel hat die „Bös­artig­keit“ aller wesentlichen raumplanerischen Fragen aufgezeigt (1972). Dazu zählt der Umstand, dass bereits die Definition eines Problems ein Pro­blem ist. Denn bezüglich der Ursächlichkeit der qualitativen Pro­blem­ana­lyse sind Entscheide zu verantworten, ohne sich mit ihnen je sicher sein zu können, das Problem ausreichend erfasst zu haben. Analog ist ein konkretisierendes Definieren des Politischen problembehaftet, da es eigener Entscheide über die zu verfolgenden Politikansätze bedarf, ohne ab­schließend sicher sein zu können, ob diese tatsächlich richtig sind (vgl. ebd.). Diese Unentscheidbarkeit reicht auch in die politische Philosophie hinein: Denn die Forderung, heutiger Post-Politik (sprich einer Politik, die den gesellschaftspolitischen Handlungsrahmen nicht verändern will, sondern sich aufs technokratische Managen zurückzieht (Swyngedouw 2013)) eine „Echte Politik“ entgegenzusetzen, um mit ihr die Parameter des Möglichen zu verändern (Žižek 2009: 37), impli­ziert letztlich, dass Akte der Politik eindeutig als echte oder als post­politische unterscheidbar wären. Doch auch wenn Žižek betont, dass „Echte Politik“ heute einer „Kunst des Unmöglichen“ (ebd., Herv. im Orig.) gleichkomme, ist es mit Rittel in Bezug auf bösartige Probleme vielmehr unmöglich, solche Unterscheidungen überhaupt ab­schließend vornehmen zu können.

    3. Erschwerend ist politisches Planen auch graduell. Das Graduelle wird deutlich, wo es nicht nur um die Frage qualitativ geeigneter Poli­tik­an­sätze geht – zum Beispiel um Parkraumregelungen als Teil kom­mu­naler Verkehrs­poli­tik, um kommunalen Landerwerb als Teil sozialer Wohn­raum­politik etc. –, sondern wo sich politische Diskussionen vom Quantitativen weder lossagen noch diesbezüglich exakt werden können. Ist es die Forderung nach Null, 20 oder 100 Stellplätzen, die zur poli­tischen Forderung wird? So bricht auch dieser graduelle Charakter mit der Annahme von Reinheit und Absolutheit politischen Planens.

  • Zum normativ-strategischen Verständnis des Politischen
  • Wenn Planen durch seine Mittel der Macht und des Diskurses die Rationali­tät der Politik teilt und zudem ambivalent, unentscheidbar und graduell ist – kann sich aufgrund dieser mangelnden analytischen Trennschärfe nicht jedes Pla­nen als politisches verstehen? Um Beliebigkeit zu vermeiden, mache ich politisches Handeln an drei Bedingungen fest: Erstens an das bereits be­nannte, grundlegende Moment des Universalen respektive potenziell Ver­all­gemeinerungsfähigen.[2] Ist dieser utopische Horizont noch unerreicht, verbleibt er dem Handeln als stete politische Orientierung. Zweitens an die Veränderung des Rahmens, in dem Politik gemacht wird.[3] Hier bezweckt politisches Handeln selbst entbehrlich zu werden, insofern die künftigen gesellschaftlichen Praxen und Verhältnisse den utopischen Horizont des Universalen von sich aus zum Ausdruck bringen. Drittens geht es um das strategische Moment von Irritation und Störung, um durch ein bewusstes Herbeiführen eines reflektorischen Ausnahmezustands konkret an die Un­zu­länglichkeit der gegebenen Verhältnisse anzuknüpfen.[4]

  • Zur sozialtheoretischen Einbettung politischen Handelns
  • Doch kann die Praxis des Planens an solch ein Verständnis des Politischen heranreichen? Mit einem Praxisverständnis, das handelndes Tätigsein von zwei Seiten beleuchtet – als persönlich-eigenes Tun sowie als (lokal) gängige, kulturell vermittelte Praxis (Hirschauer 2016: 60) – ist im Hinblick auf Pla­nung als politische Praxis zu fragen: Wie positionieren sich Planende mit einem politischen Anspruch bezüglich dieser beiden Seiten? Wie sind sie positioniert? Dabei sollte hier weder homogenisierend von der Praxis noch abstra­hierend von der Planung gesprochen werden. Zu unterschiedlich und einmalig sind die Aufgaben des Planens wie auch die sich mit ihm er­ge­ben­den sozialen Situationen. Bereits ein und dieselbe Planung, die vom politisch-administrativen System begleitet respektive durchgeführt wird, stellt sich in diesem System für unterschiedliche Beteiligte unterschiedlich dar – je nach Position innerhalb einer Behörde, eines Amtes, einer Abteilung, je nach spezifischen Verpflichtungen unterschiedlicher Behörden zur sel­ben Planung, je nach politischen Aufträgen, einzuhaltenden Fristen, zur Ver­fügung stehenden personellen, finanziellen und zeitlichen Ressourcen, (lokal-)politischen Opportunitäten, sich auftuenden Zeitfenstern und so weiter. Dabei sind Planende weit mehr als hoheitliche Funktionsträger_innen. Sie treffen ihre Entscheide als einzelne Individuen, mit ihrem je­wei­li­gen biografischen Erfahrungswissen, als Lohnabhängige mit möglichen Loyali­tätskonflikten, als Versorger_innen von Familien, als Angestellte mit Karriereabsichten, als kulturell in ihre Alltagspraktiken Eingelassene, mit vielfältigen Hoffnungen, Motivationen und Überzeugungen, eigene Bei­träge zur Veränderung der Welt zu leisten, mit unterschiedlichen Fach­kompetenzen, Interessen und persönlichen Netzwerken. Sie handeln vor dem Hintergrund spezifischer Planungskulturen und Handlungsroutinen vor Ort, vor dem divergierender Erwartungshaltungen von Stakeholdern, Planungspartnern, Vorgesetzen, Mitarbeitenden und Fachöffentlichkeit und sind Teil komplexer Entscheidungsprozesse, die opake wie transparente, im Ausgang zu erwartende wie völlig offene Anteile haben und die sich im Rahmen gesellschaftlich kontingenter Entwicklungen vollziehen.

    Zwar ist planerisches Handeln als hochreflexiv anzunehmen – doch zwischen so vielfältigen, situativen und inkommensurablen Anforderungen kann mangels gemeinsamer Maßstäbe und ausreichenden Wissens nicht durch verstandesmäßiges Abwägen entschieden werden. Rittel (1972) zeigte, dass bösartige Planungsprobleme nicht beliebig deliberiert werden können, sondern letztlich durch Spontanurteile entschieden werden. Handlungs- und praxistheoretisch wird betont, dass Subjekte keiner strengen, abso­luten Rationalität entsprechen (vgl. z. B. die Beiträge in Keupp/Hohl 2006, Reckwitz 2016). Handeln weist fließende Grenzen bezüglich seiner Aktivitätsniveaus auf (von aktiv bis passiv, von proaktiv bis inhibitiv), und ist vielfältig in soziale Kontexte eingebettet. Dabei sind die konkreten, situativen Umstände bedeutsam, da sie spezifisches Handeln nicht nur nahelegen können, sondern da die Erzeugung von Sozialität just im Moment der inter­agie­ren­den Teilnahme an sozialen Situationen erfolgt (Hirschauer 2016). Und diese Sozialität ist nicht affektneutral: Stets werden soziale Situationen und Praktiken emotional bewertet (Schützeichel 2012, Scheer 2012[5], Reck­witz 2016: 104ff., Rosa 2016: 187ff.). Nicht zuletzt aufgrund dieses konsti­tu­tiven Zusammenhangs von Emotionen mit sozialen Situationen sollte die der Praxis zu Grunde liegende Rationalität als emotionale Rationalität begrif­fen werden. Mit dieser kann auch die Praxis des Planens treffender konzeptualisiert wer­den, was ich in sub\urban bereits betonte (Schubert 2014). Da Urteile in Bezug auf Inkommensurables, Unsicheres, nicht weiter Delibierierbares oder Strategisch-Risikobehaftetes stets emotional grundiert sind, kann die emotionale Rationalität als weichzeichnend-verwedelnder wie auch schär­fen­der Filter verstanden werden. Mit ihm werden Aspekte verdeckt, her­vor­gehoben, mit anderen vermischt oder bleiben gänzlich unberührt. Als Einziger kann er über all die heterogenen Anforderungen einer kulturell bedingten, aber individuell gelebten und erlebten Praxis mitteln. Ein emo­tio­naler Filter, der gerade in Bezug auf planerische Konzepte auch beruhigend wir­ken kann und damit beizutragen vermag, nicht politischer zu handeln – trotz eigentlich besseren Wissens ob seiner Notwendigkeit (Schubert 2016). Dabei kennt emotional grundiertes Handeln vielfältige Beweggründe: Indem „emotionale Gratifikationen“ (Schützeichel 2012: 482) ausbleiben, zum Beispiel, weil universal-politische Argumente innerhalb der maßgeblichen „Emotionsmilieus“ (ebd.) marginalisiert sind; da ein politisches Fordern dem eigenen Alltagsverhalten entgegenstünde; wo die Abneigung besteht, anderen zu nahe zu treten; weil bereits die Weltsicht der Menschen eine emotional-selektive ist, die davon abhängt, was sie jeweils auszuhalten vermögen (Arnold 2005: 249); da Emotionen vergänglich sind: was gestern noch berührte, bewegt ohne tiefer emotionalen Betroffenheit heute schon nicht mehr; oder weil letztlich für ein gelingendes Leben das Sich-Berühren von Subjekt und Welt zentral ist (Rosa 2016).

  • Reaktionsweisen und Tendenzen planerischer Praxis
  • Vor den skizzierten Verständnissen des Planens, des Politischen und in Bezug auf die kulturelle wie individuelle Dimension praktischen Verhaltens und der ihm zugrunde liegenden emotionalen Rationalität möchte ich abschließend vier Aspekte hervorheben, die einer Politisierung planerischer Praxis ent­ge­gen­wirken. Sie wirken vor allem durch ihre Tendenz, Irritationen vom Hand­lungs­ablauf fernzuhalten, um den Handlungsfluss nicht unnötig durch Mo­mente der Rechtfertigung zu unterbrechen (vgl. Boltanski/Thévenot 2007: 475ff.).

    1. Planerische Praxis ist lösungsorientiert-pragmatisch: Zwar gehört das strategische Moment der Störung zum machttechnischen Repertoire von Planung, dennoch steht es im Gegensatz zu ihrer umsetzungsbetonten Effizienz- und Ergebnisorientierung. Denn Aufträge an Planung bestehen selten darin Fragen zu problematisieren, sondern darin Regierung und Legislativen entscheidungsreife Vorlagen zu unterbreiten. Auch wenn Pla­nung notwendigerweise problembezogen ist, ist sie mindestens genau­so lösungsorientiert und damit nie frei von Pragmatismus. Dabei sollte gerade für die Praxis die gegensteuernde Kraft (störend) poli­ti­sie­render Dis­­kurse nicht überschätzt werden (Hirschauer 2016: 59). Ohne ent­sprech­en­de po­li­tische Aufträge kann die Praxis des Planens praktisch kaum an ge­sell­schafts­politisch grundlegende Rahmenbedingungen her­anreichen.[6] Die Er­war­tung, Planung möge als Politisches substanziell (und wiederholt) zu ent­sprechend wir­kungs­starken Störungen beitragen, stra­pa­ziert Planung in einem politischen Sinne zwar nicht zu Unrecht, sie kommt aber dennoch einer Über­forderung von Planung als lösungs­orientiertem Verwaltungshandeln gleich.

    2. Planerische Praxis begünstigt schwache Konzepte. Sei dies, da diese kaum auf das universale Moment des Politischen zielen oder da sie innere In­kon­sis­tenzen aufweisen, sprich ungerechtfertigt ideologischen Ge­halt haben (vgl. Schubert 2016). Dabei können schwache Konzepte auch ohne gesellschaftskritische Irritation als innovativ wahrgenommen werden. Mit einem Verständnis von Planung als Oszillieren zwischen Verunsicherung und Vertrauen verbleiben solche schwachen Konzepte auf der sicheren Seite, was zugleich eine Politisierung unterbindet (ebd.). Eine politische Praxis des Planens sollte daher auch die Un­zu­läng­lich­keiten der eigenen Produkte ausweisen, um sie einer politischen Bear­bei­tung zugänglich zu machen.

    3. Planerische Praxis ist strategisch-einsam: Planende führen an­ge­sichts ihres viel­fältigen Betroffen- und Berührtseins von poli­tischen, den Hand­lungsablauf ten­den­ziell störenden Fragen ihr per­sön­liches Risi­ko­­management insgeheim mit sich selbst durch. Neben einem mög­lichen strategischen Umgang mit Dritten (vgl. die „Netz­oppor­tu­nisten“ bei Boltanski/Chiapello 2003: 392 ff.) geht es immer auch um einen strategischen Umgang mit sich und der eigenen Position – noch bevor man politisierend in Austausch mit dem sozialen Umfeld tritt: Wie weit bin ich zu denken und zu handeln bereit? Was ist mir ein hohes Risiko in einer spezifischen Situation wert? Wie schwäche ich damit meine eigene Position im Hinblick auf zukünftiges Gehört-Werden? Kann ich zusätzliche Zeit aufbringen und ist es mir das wert? Handle ich nicht doch klüger, indem ich mich mit der gegebenen Situation arrangiere? Politisierung könnte hier auf ein Kollektiv-Werden zielen: Nicht nur konkret mit Bezug auf die Sache, um – über Abteilungs- und Ämtergrenzen hinweg, als Brücke zwischen Administration und Gesellschaft etc. – höheren Rück­halt für politische Positionen erwarten zu können. Sondern auch als Pro­ble­ma­ti­sierung der eigenen Situation, die solch ein Risikomanagement bezüglich Fragen der Politisierung erst nötig macht.[7]

    4. Planerische Praxis begünstigt bezüglich ihrer politischen Dimension die passive Qualität des Handelns, indem sie nahelegt, in den Gang der Dinge im Hinblick auf das hier skizzierte Politische kaum aktiv zu intervenieren. Allein mit dem Macht und Diskurs umfassenden, nor­­ma­­tiv-strategischen Charakter von Planung sollte noch kein poli­tisches Handeln angenommen werden, denn noch nicht alles aktiv vorangebrachte Planungshandeln bringt das politisch-universale Moment zum Ausdruck.

    Für den forschenden Blick auf die Praxen des Planens sei abschließend vor zu abstrakt-allgemeinen Konzeptualisierungen und falschen Idealisierungen gewarnt – sowohl bezüglich der Möglichkeit des rechten Machtgebrauchs als auch vor allzu verstandesbetonten Akteursverständnissen und großen Hoff­nungen in die politisierende Macht von Diskursen. Denn Planung als politische Praxis ist ein situativ und individuell je einzigartiges, immer auch emotionales Risikomanagement. Ihr bleibt vor allem, sich an den politischen Prämissen des Kollektiv-Werdens und der Nötigung durch starke Argumente zu orientieren und erforderliche Räume eines gesellschaftlichen Diskurses zu raum­pla­nungs­politisch relevanten Themen zu erstreiten und aktiv zu bespielen.

    Endnoten

    1. [1] Selbstbestimmung sei damit nicht als individualistischer Selbstzweck verstanden, son­­dern als Selbstwirksamkeit, die neben aktiver Weltaneignung auch passive Welt­­er­fah­rung zulässt (Rosa 2016: 211 ff., 302 f.).
    2. [2] Vgl. z. B. das „Universale“ bei Žižek (2009: 38 f., 63 ff.) oder den „höchsten All­ge­mein­heits­grad“ bei Bourdieu (1998: 225).
    3. [3] Vgl. Žižek 2009, Swyngedouw 2013, Bourdieu 1998: 225, Boltanski 2010: 221 ff.
    4. [4] Ob z. B. als Riss, Dissens, Unterbruch (vgl. Swyngedouw 2013), als Störung um die „Reali­tät unannehmbar zu machen“ (Boltanski 2010: 21) oder als „Steigerung der Kosten für den Verschleierungsaufwand“ eines nur vermeintlich im Zeichen der Allgemeinheit erfolgenden Handelns (Bourdieu 1998: 225).
    5. [5] Scheer betont zwar ein „practical engagement with the world“ (2012: 193) durch Emo­­tionen, ihr Fokus auf Emotionen bezüglich des Bourdieuschen Körperwissens margi­na­li­siert aber deren Bedeutung bezüglich planungsrelevanten Konzeptwissens (vgl. Schubert 2016).
    6. [6] Ent­sprechend rührte selbst das Perspektivische im perspektivischen Inkrementalismus, der Planungsstrategie der IBA Emscher-Park, das „Niveau von gesellschaftlichen Grund­wer­ten“ bewusst nicht an (Ganser et al. 1993: 114).
    7. [7] Hans-Joachim Busch schlägt für Akteure, die sich auf den „Weg dieser höchst belastenden, an­s­pruchs­vollen Praxis“ einer Politisierung begeben, nichttherapeutische, gemeinsame Super­visionen vor (2012: 47).

    Autor_innen

    Axel. H. Schubert ist Bauassessor und Stadtplaner, arbeitet in Basel-Stadt als Projektleiter in der Arealentwicklung und Nutzungsplanung und setzt sich mit Planungstheorie und Nach­hal­tig­keitskritik auseinander.

    schubert.axel@gmx.net

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    ISSN: 2197-2567

    s u b \ u r b a n. zeitschrift für kritische stadtforschung