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Aufsatz
2017, 5, Heft 1/2, 21-40


Raumordnungspolitik als Verdichtung politischer Kräfteverhältnisse

Michael Mießner

abstract

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Ersteinreichung: 2. August 2016; Veröffentlichung online: 21. Juni 2017
  1. 1. Einleitung

Der Staat und seine Apparate sind – wie Nicos Poulantzas in Staatstheorie gezeigt hat – nicht starr, sondern „als die materielle Verdichtung eines Kräf­te­ver­hältnis“ (2002: 159) zu verstehen. Diese Argumentation kann form­ana­lytisch da­hin­gehend erweitert werden, dass sich gesellschaftliche Kräfte­verhältnisse zwar in den Staat einschreiben, sich aber nicht eins zu eins in ihn ‚über­setzen’. Sie schreiben sich in den Staat nur in gebrochener Form entsprechend der – auch formbestimmten (vgl. Kannankulam 2008: 77) – strategischen Selek­ti­vität des Staates (vgl. Jessop 1990) ein. Folglich kann auch räumliche Planung und die – in diesem Aufsatz zentrale – Raum­ord­nungs­politik nicht als von den gesellschaftlichen Verhältnissen losgelöste und neutrale Poli­tik verstanden werden. Vielmehr ist auch sie das – widersprüchliche – Ergeb­nis der Verdichtung[1] gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse.

Aufbauend auf diese Theorie wird in diesem Beitrag am Beispiel der (bun­desdeutschen) Raumordnungspolitik der Frage nachgegangen, wie raum­ordnungspolitische Strategien im Staat verdichtet werden. Dafür wird die Methode der historisch-materialistischen Politikanalyse – wie sie in der kritischen Europaforschung für die Analyse der Kämpfe um die europäische Migrationspolitik entwickelt wurde[2] – für die raumplanerische Dis­kussion nutzbar gemacht. Diese Herangehensweise ermöglicht es aufzuzeigen, wie sich die verschiedenen raumordnungspolitischen Strategien im Staats­appa­rat Raumordnung zu einer verdichten. Dies soll exemplarisch anhand der politischen Auseinandersetzungen um die ‚richtige‘ Raum­ord­nungs­politik des Bundes in den 1970er-Jahren aufgezeigt werden.

Unter Raumordnung wird der Teil der Raumplanung verstanden, „in dem überörtliche und fachübergreifende Entwicklungsvorstellungen formuliert und durch Programme, Pläne, Handlungskonzepte und Maßnahmen um­ge­setzt werden“ (Sinz 2005: 863). Durch die Raumordnung werden Leit­bil­der für und normative Vorstellungen über die Ordnung des deutschen Staatsgebietes ent­wickelt, die den verschiedenen raumwirksamen Politiken des Bundes und der Länder als Orientierung dienen sollen (vgl. Krumbein et al. 2008: 16). In diesem Aufsatz wird der Raumordnungsbegriff auf die räumliche Planung des Bundes bezogen und nicht auf die Landesplanung.

Aufgrund des föderalen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland, in der die räumliche Planung überwiegend in der Hand der Bundesländer liegt, muss die Raumordnungspolitik des Bundes auf einer vergleichsweise allgemeinen Ebene agieren und kann selbst allenfalls großräumige Handlungsvorschläge unter­breiten. Sie besitzt aber keine verbindliche Richtlinienkompetenz ge­gen­über den Bundesländern oder Bundesfachpolitiken (vgl. Durner/Grei­ving/Reit­zig 2011). Die Bundesraumordnungspolitik – die in diesem Auf­satz in Ab­gren­zung zu anderen staatlichen Apparaten und Zweigen als Staats­appa­rat Raumordnung bezeichnet wird – verfügt dementsprechend über wenige Kom­pe­tenz­en, mit denen sie die räumliche Entwicklung direkt be­ein­flus­sen kann. Dieser Staatsapparat ist vielmehr darauf angewiesen, dass die von ihm vor­ge­schla­gen­en Handlungsstrategien durch andere staatliche Appa­rate[3] um­gesetzt werden. Anhand dieser Ausführungen wird gleichzeitig deut­lich, dass die räumliche Entwicklung in der Bundesrepublik Deutschland durch unter­schied­liche staatliche Apparate und Zweige beeinflusst wird. Neben dem Wirt­schafts­minis­terium sind hier unter anderem die Ministerien für die Infra­struk­tur­ent­wick­lung und Land­wirt­schaft zu nen­nen.

Dass Raumordnung in der Bundesrepublik Deutschland auf nationalstaat­licher Ebene angesiedelt ist, stellt im Vergleich zu anderen westlichen Wohl­fahrtsstaaten eine Besonderheit dar (vgl. Brenner 2004). Dieser beson­dere Staatsapparat, der von zentralstaatlicher Seite die räumliche Ent­wick­lung zu bearbeiten beansprucht (vgl. ebd.: 142), ist daher der Unter­suchungs­gegen­stand des vorliegenden Aufsatzes. Nicht untersucht wird dagegen die Landes- und Regionalplanung.

Die ‚richtigen’ Problematisierungen und Leitlinien der räumlichen Ent­wick­lung handeln – aufgrund der vergleichsweise hohen Abstrak­tions­ebene – über­wiegend Politiker_innen, Ministeriumsvertreter_innen, Vertreter_innen der Landesplanung der Bundesländer sowie Raumwissenschaftler_innen aus. Selten sind dagegen außerparlamentarische Stimmen – wie die der Ge­werk­schaften oder Wirtschaftsverbände – in den Diskussionen zu hören. Die Aus­wir­kung­en raumordnungspolitischer Entscheidungen wiederum sind im Alltag der Bürger_innen selbst kaum spürbar. Diese abstrakten Leitlinien wer­den höchstens durch ihre landespolitische, regional- und stadtplanerische Um­set­zung wahrnehmbar. Insofern handelt es sich bei den politischen Aus­hand­lungsprozessen bezüglich Raumordnungspolitik des Bundes weniger um alltägliche politische Praxen (von Bürger_innen), als um (raumordnungs-)poli­tische und wissenschaftliche.

Im Folgenden wird zunächst ‚Staat‘ im Anschluss an die historisch-materialistische Theoriebildung gefasst und mithin als materielle Verdichtung gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse konzeptualisiert (Abschnitt 2). Darauf aufbauend wird dieses Staatsverständnis für die Konzeptualisierung der Regu­lation räumlicher Verhältnisse mittels Raumordnung im Rahmen des state spatial process (vgl. Brenner 2004) nutzbar gemacht (Abschnitt 3). Im darauf folgenden Abschnitt 4 wird die historisch-materialistische Politik­ana­lyse vorgestellt. Anschließend wird mithilfe dieser Methode die Raum­ord­nungs­politik in der Bundesrepublik Deutschland in den 1970er-Jahren analysiert (Abschnitt 5). Der Beitrag wird mit einem Fazit abgerundet.

  • 2. Der Staat als materielle Verdichtung gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse
  • In der materialistischen Staatstheorie gilt der Staat als wichtiger „institutioneller Knotenpunkt“ (Hirsch 1994: 192; Herv. i. O.) für die Regulation kapitalistischer Ver­hält­nisse. Dabei werden „Staat und Gesellschaft nicht als dualistisch von­ein­ander getrennte Sphären“ (Wissel/Wöhl 2008: 9) vers­tan­den. Der Staat gilt vielmehr als „soziales Verhältnis“ (ebd.). In einer formanalytischen Begründung des Staates wird argumentiert, dass sich die Subjekte – die sich im Austauschprozess als Warenbesitzer_innen gegenüberstehen –als freie und gleiche Subjekte zueinander verhielten. Sie würden so zu „Träger[n] von Rechten“ (Paschukanis 1929: 90). Der ‚Garant‘ (vgl. Marx 1962: 99) dieser Rechtsverhältnisse sei der Staat. Damit sei dieser eine notwendige Vor­aus­setzung kapitalistischer Vergesellschaftung. Die formanalytische Bestimmung des Staates dürfe jedoch nicht als funktionalistische missverstanden werden (vgl. Hirsch/Kannankulam 2006: 77, Kannankulam 2008: 51). Es sei vielmehr so, dass die „Bestimmung der politischen Form auf dieser hohen Abstraktionsebene […] keine Aussagen über die institutionelle Struktur und die Funktionsweise“ (Hirsch/Kannankulam 2006: 77) des Staates zulasse.

    Für die Erklärung konkreter staatlicher Praxis ist in der historisch-materia­lis­­­tischen Theorie die Staatstheorie von Nicos Poulantzas (2002) ein zentraler Be­­zugs­­punkt. Für ihn ist der Staat der zentrale Ort, an dem sich die politischen Klas­­sen- und Fraktionskämpfe manifestierten. Diese Auseinandersetzungen spie­gel­­ten die gesellschaftlichen Klassenkämpfe jedoch nicht direkt wider. Viel­mehr seien sie durch das „materielle Gerüst“ (ebd.: 161) des Staates ge­prägt. Zwar hätten Veränderungen „des Kräfteverhältnisses […] immer Aus­wir­kungen innerhalb des Staates“ (ebd.: 162), diese übertrügen „sich je­doch nicht direkt und unmittelbar“ (ebd.), sondern passten „sich der Materi­ali­tät der verschiedenen Apparate an und kristallisier[en] sich im Staat nur in gebrochener und differenzierter, den Apparaten entsprechender Form“ (ebd.). Die verschiedenen Staatsapparate, wie „Exekutive und Parla­ment, Armee, Justizbehörden, verschiedene Ministerien, kommunale Apparate“ (ebd.), aber auch die Raumordnung, seien in diesem Sinne der „Sitz der Macht und spezielle Vertretung irgendeiner Fraktion des Blocks an der Macht oder eines konflikthaften Bündnisses dieser Fraktionen gegen andere“ (ebd.). Staats­apparate seien demnach Orte, an denen spezifische Klasseninteressen oder Zusammenschlüsse von Sonderinteressen einen institutionellen Aus­druck er­hielten. Gleichzeitig sei der Staat – laut Bob Jessop – durch eine ‚stra­te­gische Selek­ti­vität‘ (1990: 9) gekennzeichnet. Diese strategische Selektivität besitzt der Staat, da er – aufgrund seiner Struktur und darin eingeschriebener Kräfte­ver­hält­nisse – bestimmte gesellschaftliche Kräfte privilegiert und ihnen den Zu­gang zum Staat erleichtert.

  • 3. Regulation räumlicher Verhältnisse mittels Raumordnung
  • Das Ziel der Raumordnung ist es, räumliche Entwicklungen so zu fördern, dass sie den normativen Vorstellungen von der Ordnung des deutschen Staatsgebietes entsprechen. Folglich stellt die räumliche Entwicklung die zentrale Grundlage und gleichzeitig den zu bearbeitenden Gegenstand der Raumordnungspolitik dar (vgl. Mießner 2015).

    Wie David Harvey (2006) und Neil Smith (1984) in ihren Arbeiten gezeigt haben, ist die räumliche Entwicklung unter kapitalistischen Verhältnissen stets durch uneven development gekennzeichnet. Die Widersprüche kapi­ta­lis­tischer Vergesellschaftung drücken sich einerseits räumlich aus. Ande­rer­seits ist die ungleiche räumliche Entwicklung auch Mittel der Kapital­akku­mu­lation: Ist eine Region beispielsweise ökonomisch unterentwickelt – weil aus ihr Kapital abgezogen wurde, um es in anderen Regionen zu investieren –, kann sie wiederum sehr profitabel und zum Ausgangspunkt neuer Kapitalakkumulation werden (vgl. Smith 1984: 149).

    Ziel des Staates ist es, im Rahmen des state spatial process (Brenner 2004) in die räumliche Entwicklung zu intervenieren, „to establish a ‘structured coherence’ or ‘spatial fix’ for capitalist growth“ (Brenner 2003: 205). Der Raum­ordnungspolitik – als Teil des state spatial process – geht es um die Etablierung eines „spatial fix anchored firmly within the national territorial matrix“ (Brenner 1997: 286). Dies bedeutet jedoch nicht, dass sie die bestehenden räumlichen Ungleichheiten abmildern will. Da uneven development Ausdruck und Mittel kapitalistischer Gesellschaften ist, können zu große regionale Disparitäten zwar hinderlich sein. Zugleich ist ein gewisses Ausmaß räumlicher Ungleichheiten gerade zweckdienlich.

    Diese formanalytische Betrachtung der Raumordnung sagt noch wenig über ihre konkrete Ausgestaltung aus. Diese ist von den gesellschaftspolitischen Kräfteverhältnissen abhängig, die sich in der Raumordnung verdichten. Insofern ist Raumordnung als „condensation of social relations“ (Holgersen 2013: 5) zu verstehen.

    Im Folgenden soll mit der historisch-materialistischen Politikanalyse eine Methode vorgestellt werden, mithilfe derer die Verdichtung raumordnungspolitischer Kräfteverhältnisse nachgezeichnet und erklärt werden kann. Anschließend wird dargestellt, wie die raumordnungspolitischen Aus­hand­lungs­prozesse in den 1970er-Jahren verliefen.

  • 4. Historisch-materialistische Politikanalyse und critical discourse analysis
  • Zur Operationalisierung der materialistischen Staatstheorie wurde die his­to­risch-materialistische Politikanalyse entwickelt. Sie ist zum einen in Au­sein­ander­set­zung mit den policy-Forschungen entstanden, deren Ver­tre­ter_innen von einem vereinfachten Staatsverständnis ausgehen und Macht­­ver­hält­nis­se innerhalb des Staates ausblenden (vgl. Brand 2013). Zum anderen grenzen sich historische Materialist_innen von strukturalistischeren An­sätzen in der ma­te­rialis­tischen Staatstheorie ab, die politische Strategien wiede­rum „oft in einer funktionalistischen Weise als ‚Ergebnis’ dominanter so­zialer Verhältnisse, ins­be­sondere der Klassenverhältnisse“ (ebd.: 425) kon­­zep­tualisieren.

    Die historisch-materialistische Politikanalyse wurde zur Untersuchung der Formierung des ‚Staatsprojektes Europa‘ und der europäischen Migra­tions­politik entwickelt (vgl. beispielsweise Forschungsgruppe Staats­pro­jekt Europa 2014, Wissel 2015). Ziel war es, die Verdichtung der Kräfte­ver­hält­nis­se in den EU-Politiken nachzuvollziehen. Abhängig von der Fragestellung stehen „unterschiedliche gesellschaftliche Bereiche mit […] spezifischen Selek­ti­vi­täten und Eigenlogiken im Mittelpunkt einer Unter­suchung“ (Buckel et al. 2014: 53), weshalb die im Rahmen der historisch-materialistischen Politikanalyse vorgeschlagenen Analyseschritte – Kontextanalyse, Akteursanalyse und Prozessanalyse – für die jeweiligen Forschungen zu präzisieren sind. Im Folgenden werden diese drei Analyseschritte vorgestellt und für die Untersuchung der Raumordnungspolitik nutzbar gemacht.

  • 4.1 Kontextanalyse
  • Im Rahmen der Kontextanalyse geht es darum, „den historisch-dynamischen und strukturellen Kontext des jeweils untersuchten Konfliktes“ (Buckel et al. 2014: 54) zu analysieren. Es gilt, die historische Situation des Konfliktes zu rekonstruieren (vgl. ebd.).

    In diesem Aufsatz wird erstens der größere ökonomische und insbesondere politische Kontext der Raumordnungspolitik der 1970er Jahre in der Bundesrepublik Deutschland dargestellt. Zweitens werden die räumlichen Implikationen dieser gesellschaftlichen Entwicklungen herausgearbeitet – schließlich sind dies die Entwicklungen, die die Raumordnungspolitik beeinflussen möchte.

  • 4.2 Akteursanalyse
  • Im Zuge der Akteursanalyse gilt es zu untersuchen, welche gesellschaftlichen und politischen Akteur_innen in einer konkreten historischen Situation um die Lösung eines bestimmten gesellschaftlichen Problems ringen (vgl. Kannankulam/Georgi 2014: 63ff., Wissel 2015: 65f.). Weiterhin geht es darum, die in einem Konflikt „präsenten konfligierenden Strategien“ (Buckel et al. 2014: 55) der unterschiedlichen Akteur_innen und Kräfte her­aus­zuarbeiten. Dazu sind eine genaue Kenntnis der Sekundärliteratur sowie so­­ge­nannte ‚Debattenanalysen‘ (Kannankulam/Georgi 2012: 38), die auf einer in­ten­­siven Auswertung der stattfindenden Diskussionen fußen, notwendig.

  • Im Rahmen der Akteursanalyse gilt es daher erstens im Zuge der ‚Situ­ations­analyse‘ darzustellen, was im Diskurs problematisiert und was als Ursache des Problems identifiziert wird (vgl. Buckel et al. 2014: 56). Zweitens ist das strategische Ziel aufzuzeigen, das die jeweiligen politischen Kräfte im untersuchten Konflikt verfolgen (vgl. ebd.: 56f.).
  • 4.3 Prozessanalyse
  • In der Prozessanalyse ist der untersuchte „Konflikt chronologisch, in seiner mehrere Phasen durchlaufenden historischen Dynamik“ (Kannankulam/Georgi 2012: 39) zu analysieren. Um die „komplexen Kampfprozesse, in denen sich der Konflikt“ (Buckel et al. 2014: 58) entwickelt hat, verstehen zu können, sind die Kontext- und Akteursanalyse zu kombinieren (ebd.). Je nach Fragestellung verschiebt sich der Analyseschwerpunkt. In diesem Aufsatze soll die Verdichtung der politischen Kräfteverhältnisse zu raumordnungspolitischen Strategien nachgezeichnet werden. Daher werden die im Staatsapparat Raumordnung problematisierten räumlichen sowie gesellschaftlichen Entwicklungen und die für diese Probleme vorgeschlagenen Handlungsstrategien dargestellt. Auf diese Weise kann gezeigt werden, wie die verschiedenen raumordnungspolitischen Projekte im Staatsapparat Raumordnung zu einer – einheitlichen – Strategie verdichtet wurden.

  • 4.4 Critical discourse analysis
  • Die vorgestellte Akteurs- und Prozessanalyse stellt eine Heuristik dar, die es – wie die Vertreter_innen dieser Methode explizit betonen (vgl. Brand 2013: 437, Buckel et al. 2014: 53ff.) – für den jeweiligen Un­ter­suchungs­ge­gen­stand zu prä­zi­sie­ren gilt. Hierfür bietet sich die Metho­de der critical discourse analysis (vgl. beispielsweise Fairclough 2010, Wodak/Meyer 2001) an, eine Methode, die bereits für die materialistische Staats­theo­rie nutzbar gemacht wurde (vgl. Fair­clough 2010: 375ff., Jessop 2008: 225ff.). Sie ermöglicht diese beiden Analy­se­schritte empirisch zu operationalisieren. Da das Untersuchungsmaterial in Form von Texten (Berichte, Gesetze, Protokolle) vorlag (siehe Abschnitt 5), ist die critical discourse analysis für die Operationalisierung geeignet, wurde sie doch genau dafür entwickelt. Hier gilt es insbesondere, das Material entsprechend der Problematisierungen (vgl. Fairclough 2010: 235f., Fairclough/Pardoe/Szerszynski 2010: 413ff.) zu strukturieren. Darüber hinaus wurden konfliktbezogene Aussagen, Handlungsvorschläge und Taktiken der einzelnen politischen Kräfte analysiert.

  • 5. Aushandlungsprozesse um die Raumordnungspolitik in den 1970er-Jahren
  • Im Folgenden soll das analytische Potential der historisch-materialistischen Po­li­tikanalyse anhand der bundespolitischen Auseinandersetzungen um die anzustrebende Raumordnungspolitik in den 1970er-Jahren auf­ge­zeigt werden. Dieser Zeitraum gilt gemeinhin als eine Phase der Raum­­ord­nungs­­politik, in der zentralstaatliche Raumsteuerung zu­guns­ten endo­gener Entwicklungsstrategien in den Hintergrund trat (vgl. Blotevogel 2011, Brenner 1997; 2004, Heeg 2001, Mießner 2009).

    Untersucht wurden unter anderem Berichte, Gesetzesvorlagen und Stel­lung­nah­men, die von Bundesministerien oder -behörden veröffentlicht wurden. Dazu zählen beispielsweise die Raumordnungsberichte, das Bun­des­raum­ordnungsprogramm oder die Tätigkeitsberichte des für Raum­ord­nung zuständigen Bundestagsausschusses. Weiterhin wurden die Dis­­kus­sions­pro­to­kol­le des Bundestags und seiner Ausschüsse – wie der Ausschuss für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau sowie der Unter­aus­­schuss Regio­nale Wirtschaftspolitik des Ausschusses für Wirtschaft und Technik – untersucht. Außerdem waren die Diskussionsprotokolle des Bun­des­rates und des Bundesratsausschusses für Städtebau, Wohnungswesen und Raum­ord­nung – die sich ebenfalls mit raumordnungspolitischen Themen bes­chäf­tigten – Grundlage der Analyse. In die Untersuchung wurden darüber hinaus die Beschlüsse der Ministerkonferenz für Raumordnung und die Stellungnahmen des Beirates für Raumordnung einbezogen. Damit kon­zen­triert sich das Untersuchungsmaterial auf die Auseinandersetzungen inner­halb des Staatsapparates Raumordnung und auf Diskussionen zwischen den Staats­appa­raten, die an der Raumordnungspolitik mitwirken, insbesondere auf die Auseinandersetzung zwischen den im Bundestag ver­tre­te­nen Parteien. Die methodische Auswertung eines noch größeren Unter­suchungs­korpus war mit den gegebenen Forschungsressourcen nicht möglich. Dies dürfte – neben dem hohen Abstraktionslevel, auf dem die Raumordnung agiert – ein weiterer Grund sein, warum im untersuchten Diskurs keine Stimmen von Bürger_innen oder Interessensvertretungen außerparlamentarischer Gruppierungen ausgemacht werden konnten.

    Der Untersuchungszeitraum wurde auf die Jahre 1973 bis 1978 eingegrenzt. Im Folgenden werden die Ergebnisse der einzelnen Analyseschritte gemäß der historisch-materialistischen Politikanalyse dargestellt und aufgezeigt, wie die Verdichtung der politischen Kräfteverhältnisse bezüglich Raumordnung in der Bundesrepublik Deutschland in den 1970er-Jahren vonstattenging.

  • 5.1 Kontextanalyse: ökonomische Verwerfungen
  • In der Bundesrepublik Deutschland ereignete sich in den Jahren 1966 und 1967 die erste Rezession der Nachkriegszeit (vgl. SVR 1967: 1). Diese war jedoch schnell wieder überwunden (vgl. Altvater/Hübner 1988: 17f.). Gleichzeitig erfolgte ein Regierungswechsel. So wurde die schwarz-gelbe Regierung 1966 von der Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD abgelöst, die 1969 wiederum einem sozialliberalen Bündnis weichen musste. Diese Regierungswechsel gelten ge­mein­­hin als wirtschafts- und sozialpolitische Richtungsänderung, weg von stärker ordoliberalen Vorstellungen hin zur keynesianischen Globalsteuerung unter Einbeziehung der Gewerkschaften (vgl. Abelshauser 2004: 412). Der neue SPD-Wirtschaftsminister Karl Schiller stand exemplarisch für diesen Kurs ein (vgl. zum Beispiel Schiller 1964). Mit ihm war gleichsam ein politischer Rich­tungs­wechsel hin zu einer stärker sozial- und ausgleichsorientierten Wirt­schafts- und Sozialpolitik verbunden (vgl. Abelshauser 2004).

    Räumlich hatte sich die wirtschaftliche Entwicklung bis Mitte der 1960er-Jahre in Form der dezentralen Konzentration (vgl. Väth 1980: 69ff.)[4] voll­zogen. Die großen Wachstumsraten, die die deutsche Wirtschaft mit­hilfe der fordistischen Massenproduktion erzielte, führten zu einer räum­lichen Konzentration der Industrieproduktion und damit auch der Arbeits­kräfte sowie der Bevölkerung. Diese Entwicklung ging zu Lasten der ländlichen Räume und kleinen Gemeinden. Da die Arbeitskräfte in den Bal­lungs­räumen aufgrund steigender Produktion knapp wurden, dezentralisierte sich die Produktion zunehmend und erreichte zuerst die Zentren des Um­landes und später die der weiteren Peripherien (vgl. BMWSR 1963: 16ff., Bun­des­regie­rung 1966: 12ff., SVR 1965). Diese dezentrale Konzentration wirkte aus einer großräumigen Perspektive ausgleichend: Es hatte den Anschein, als würden mit dem wirtschaftlichen Wachstum die wirtschaftlichen Strukturprobleme in den ländlichen und peripheren Regionen en passant behoben werden. Die damit verbundenen innerregionalen Disparitäten gerieten aus dieser großräumigen Perspektive allerdings aus dem Blick.

    Die Krise von 1966 und 1967 traf neben den „Deglomerationsräume[n] und […] Agglomerationen, die durch Monostrukturen im Montanbereich ge­kenn­zeichnet waren (Rhein-Ruhr, Saar)“ (Jacob 1979: 27), vor allem strukturschwache Peripherien. Diese hatten noch bis 1966 von sehr „kon­junk­tur­reagib[len]“ (Heeg 2001: 127) Zweigwerks- und kleinbetrieblichen Neugründungen profitiert (vgl. Jacob 1979: 27ff). In der folgenden Auf­schwung­phase bis Mitte der 1970er-Jahre setzte sich die dezentrale Konzen­tra­tion fort: Besonders die Verdichtungsräume und – aufgrund von erneuten Zweig­werksgründungen – deren Umland sowie die zentralen Orte profitierten vom Wirtschaftswachstum (vgl. ebd.: 30ff.). Die ländlichen und strukturschwachen Regionen blieben – abgesehen von deren Zentren – hingegen hinter der allgemeinen Entwicklung zurück (vgl. ebd.). Die innerregionalen Disparitäten verstärkten sich erneut.

    Anfang der 1970er-Jahre wurden das Bretton-Woods-System und damit die Golddeckung des Dollars sowie das System fixer Wechselkurse aufgegeben. Die mit dem Bretton-Woods-System verbundene Unterbewertung der D-Mark hatte in den 1960er-Jahren ein exportgetragenes Wirtschaftswachstum bewirkt (vgl. Kannankulam 2008: 169). Diese „gewaltigen Fehlleitung[en] von Kapi­tal“ (Polster/Voy 1991: 197ff.) mussten in den 1970er-Jahren kompensiert wer­den. Weil ab Mitte der 1970er-Jahre auch alle anderen Industrienationen von der Rezession betroffen waren (vgl. Altvater/Hübner 1988: 20), wurde die export­getriebene Wirtschaftsentwicklung der Bundesrepublik Deutsch­land vor zusätzliche Probleme gestellt. Diese Entwicklungen wurden 1973 durch den Ölpreisschock noch verstärkt. Im Jahr 1975 sank das Bruttosozialprodukt der Bundesrepublik und die Arbeitslosigkeit stieg dauerhaft auf über 4,6 Prozent (vgl. Prollius 2006: 185ff., SVR 1978: 64).

    Trotz des „Sonderprogramms zur regionalen und lokalen Abstützung der Be­schäftigung“ (in Höhe von 950 Millionen D-Mark) und des „Programms zur Förderung von Beschäftigung und Wachstum bei Stabilität“ (in Höhe von 1,13 Milliarden DM) erholte sich die deutsche Wirtschaft kaum. In den folgenden Jahren schwenkte die sozialliberale Regierung unter dem neu­en Kanzler Hel­mut Schmidt auf Austeritätspolitik um (vgl. Altvater/Hüb­ner 1988: 25). Diese war zunächst zögerlich, später vehement von den ‚Wirt­schafts­wei­sen‘ gefordert worden (vgl. SVR 1975: 16ff.; 1976: 139ff.). Bei­spiels­weise wurde 1975 ein Haushaltsstrukturgesetz verabschiedet, in dessen Rahmen Sozial­ausgaben gekürzt wurden (vgl. ebd.). Solchen und anderen Spar- und Kon­so­lidierungsbemühungen fielen „hauptsächlich die Investitionen der Gemein­den zum Opfer“ (Polster/Voy 1991: 208), womit vor allem die „Kern­be­reiche der öffentlichen materiellen Infrastrukturen in Verkehr, Ver- und Entsorgungsfunktionen, Wohnungs- und Städtebau“ (ebd.) betroffen waren.

    Von diesen Entwicklungen profiterten bis Mitte der 1970er-Jahre vor allem die Agglomerationsräume wirtschaftlich, politisch und demografisch (vgl. Gatzweiler/Runge 1978: 673ff.). Gleichzeitig entwickelten sich die Regionen mit Verdichtungsansätzen oder jene mit einem regionalen Zen­trum lediglich durchschnittlich, während die ländlichen Regionen zu­rück­blieben (vgl. ebd.). In der Infrastrukturversorgung wurden bis Mitte der 1970er-Jahre erhebliche Fortschritte in den Peripherien erreicht, weshalb „Ent­wick­lungs­impulse durch vermehrte öffentliche Investitionen auf diesem Gebiet kaum mehr induzierbar“ (Väth 1979: 62) waren. Außerdem gingen die unternehmerischen Investitionen nach und nach zurück, wes­halb die „räum­lich disponible Investitionsmasse“ (ebd.) schrumpfte. Der „klas­sische Ansatzhebel der regionalen Wirtschaftspolitik, die als regionale Ka­pi­tal­mobilisierungsstrategie konzeptionalisiert war“ (ebd.), konnte somit kaum noch Wirkung entfalten. Außerdem wurden die betrieb­lichen Investitionen zunehmend für Rationa­li­sie­rungen eingesetzt, sodass einer­seits Neuansiedlungen von Unter­nehmen die Auswirkungen von Be­triebs­stilllegungen nicht mehr kom­pen­sieren konnten (vgl. Jacob 1979: 43). An­de­rer­seits waren die Arbeitskraftreserven als „natürliche[r] Standortvorteil“ (Väth 1979: 63) peripherer Regionen nicht mehr für unternehmerische Stand­ort­entscheidungen ausschlaggebend. Eine weitere dezentrale Kon­zen­tration fand somit nicht mehr statt. Bestehende Standorte blieben zwar erhalten, neue wurden jedoch nicht mehr geschaffen.

    Diese Entwicklungen wurden gegen Ende der 1970er-Jahre durch ein ‚Nord-Süd-Gefälle‘ überlagert, das heißt die nördlichen und südlichen Agglo­me­rations­räume entwickelten sich zunehmend auseinander (vgl. Fried­richs/Häußermann/Siebel 1986). Während sich im Norden und Westen Deutschlands ältere Industrien fordistischer Massenproduktion befanden, waren die prosperierenden und diversifizierten Agglomerationsräume im Süden durch High-Tech-Industrien geprägt (Brenner 1997: 288f.).

  • 5.2 Akteursanalyse: ökonomischer Strukturbruch und großräumige Disparitäten als Problem
  • Im untersuchten raumordnungspolitischen Diskurs wurden die zunehmenden Disparitäten zwischen Verdichtungsräumen und ländlichen Regionen als wichtiges Problem erkannt und diskutiert. Die in diesem und im nächsten Abschnitt herangezogenen Aussagen von Parlamentarier_innen stellen dabei keine Einzelmeinungen dar, sondern sind charakteristisch für die Argumentation der jeweiligen Partei.

    Die während der Untersuchungszeit im Bundestag vertretenen Parteien be­werteten die Disparitäten zwischen Verdichtungsräumen und ländlichen Region­en unterschiedlich. Ursächlich hierfür waren einerseits die unter­schied­lichen Wähler_innenklientels, andererseits ideologische Vor­stel­lung­en. Die CDU/CSU-Fraktion, die stärker in den ländlichen Regionen verankert war, war nicht daran interessiert, den Verstädterungsprozess zu unterstützen. Sie wollte die Entwicklung in den ländlichen Regionen fördern. Ideologisch hatte sich die CDU/CSU-Fraktion seit den 1950er-Jahren in eine ‚Richtung‘ (Väth 1980: 154) entwickelt, die in einer „allgemeinen Stadtfeindlichkeit und einer Eigenheim- und Grundbesitzideologie“ (ebd.) ver­wurzelt war. Weiterhin bestand innerhalb der CDU/CSU-Fraktion die „unterschwellige Befürchtung vor einer zu hohen Konzentration von Arbeits­kräf­ten […], der allgemein sozial destabilisierende Effekte zu­ge­sproch­en wurden“ (ebd.). Eine solche Vorstellung deckte sich zusätzlich mit der ‚neuen Ballungskritik‘, die aufgrund der fortschreitenden Verstädterung immer mehr Aufwind bekam (vgl. Leendertz 2008: 317ff.).

    Entsprechend dieser Konstellation unterstellte der Abgeordnete Friedrich-Adolf Jahn (CDU/CSU-Fraktion) der SPD, sie wolle einzig die Verdichtung fördern:

    „Die Qualität des Lebens besteht nicht in einer Quantität der Ver­dich­tung, […] vielmehr in einer Ausgewogenheit zwischen geordneter Verdichtung und den ländlichen Räumen.“ (1974: 7929)

    Eine solche Ausgewogenheit, mithilfe derer auch die ländliche Entwicklung gefördert werden sollte, sahen die CDU/CSU-Fraktionsabgeordneten in Gefahr, auch wenn ihnen klar war, dass in der Tat Unterschiede zwischen den beiden Gebietskategorien bestanden und weiterhin bestehen würden.

    Auch die SPD sah das Wachstum der Verdichtungsräume als Problem an, stand diesem Phänomen aber weniger kritisch gegenüber. Ursächlich dafür dürfte sein, dass die Verdichtungsräume „traditionell höhere Wäh­ler­an­teile der SPD auf[wiesen] als ländliche und dezentralisierte Gebiete“ (Väth 1980: 154). Der Fokus der SPD lag vor allem auf den Ursachen des Ver­dichtungsprozesses: Verantwortlich für diese Entwicklungen seien die Lohn­an­gleich­ungen zwischen ländlichen Regionen und Verdichtungsräumen (vgl. Immer 1975a: 6), die jüngste wirtschaftliche Krise (vgl. Schmitt-Vocken­hau­sen 1974: 7951) sowie das Standortverhalten der Industrien, das sich immer öfter an den Fühlungsvorteilen in den Ballungsregionen orientiere (vgl. Immer 1975a: 6).

    Die FDP problematisierte die Disparitäten zwischen Verdichtungsräumen und ländlichen Regionen weniger. Sie galten ihr vielmehr als Ausdruck einer frei­heitlichen Entwicklung. Folglich war für sie der „Gegensatz von Stadt und Land […] nicht auflösbar“ (Engelhard 1974: 7949) – alles andere sei eine „Illusion“ (Böger 1976: 16755):

    „Aber umgekehrt [entgegen der Ansicht, dass die Wanderung in die Großstädte ein Problem sei; Anmerk. d. A.] muß man die Entwicklung im­mer auch auf dem Hintergrunde der historischen Erfahrungstatsache sehen, daß sich größere Städte in ihrem Bestand schon immer nur erhalten oder gar wachsen konnten, weil sie Zuzug vom Land hatten. Das war lange vor der ersten industriellen Revolution so, das war schon im Mittelalter so.“ (Engelhard 1978: 8633)

    Diese Problematisierung des Stadt-Land-Gegensatzes macht zwei Dinge deutlich. Zum einen ist die freiheitliche Entwicklung, in der Argumentation der FDP, durch eine disparate räumliche Entwicklung gekennzeichnet. An­hand ihrer Argumentation wird weiterhin ersichtlich, dass sie die ungleiche räumliche Entwicklung naturalisierte, indem sie ihr absprach eine spezifisch historische, kapitalistische Entwicklung zu sein. Folgerichtig verweist die Aussage des Abgeordneten Böger darauf, dass man dieser dichotomen räumlichen Entwicklung nichts entgegensetzen könne.

    Eine etwas andere Position nahm der Beirat für Raumordnung ein. Er fungierte als Beratungsgremium für das Bundesministerium, welches für Belange der Raumordnung zuständige war, und bestand aus Sachverständigen, Wis­­sen­­schaftler_innen sowie Vertreter_innen kommunaler Verbände. Die sich verstärkenden Disparitäten zwischen Verdichtungsräumen und länd­lichen Region­en stellten für den Beirat ein Problem dar. Aus seiner Sicht wirkte der mit der disparaten Entwicklung verbundene räumliche Kon­zen­tra­tions­prozess „in zweifacher Hinsicht polarisierend“ (Beirat für Raum­ord­nung 1972b: 163): „[E]inmal in [B]ezug auf die räumlichen Struk­turen, d. h. den Ver­dich­tungsräumen stehen immer deutlicher Ent­lee­rungs­räume gegenüber“ (ebd.), und darüber hinaus „in [B]ezug auf die spezifischen Standortqualitäten der Verdichtungsknoten bzw. der Verdichtungsachsen“ (ebd.).

    Im Bundesraumordnungsprogramm, das die Bundesregierung ver­öffent­lichte, wurde eine sehr großräumige Perspektive gewählt. Hier wurde zwischen Räumen mit einer schwachen Siedlungsstruktur und geringen Entwicklungsmöglichkeiten einerseits und Regionen mit hoher Verdichtung andererseits unterschieden (vgl. Bundesregierung 1975b: 20). Laut Raum­ord­nungs­programm seien jedoch innerregionale Disparitäten – wie beispiels­wei­se in den Räumen Rhein-Ruhr und Rhein-Main-Neckar – „nicht negativ zu beurteilen“ (ebd.: 17), solange diese „auf einer räumlich-funktionalen Aufgabenteilung beruhen“ (ebd.).

    Trotz dieser Differenzen im raumordnungspolitischen Diskurs gab es auch Gemeinsamkeiten in der Problemwahrnehmung: Die – mit den gesell­­schaft­lichen Entwicklungen der 1970er-Jahren einhergehende – Akzen­tu­ie­rung der räumlichen Entwicklung wurde als grundlegende wirt­schaft­liche Um­struk­tu­rie­rung verhandelt, welche das raumwirksame Ent­wick­lungs­po­ten­tial und damit die Steuerungsmöglichkeiten der Raum­ord­nung stark ein­schränkten. So seien die bisherigen Entwicklungen durch Be­völ­kerungs­zu­nahme, stetiges Wirt­schafts­wachstum, günstige und ausreichende Energie sowie abnehmende natürliche Ressourcen gekennzeichnet gewesen (vgl. Bundes­re­gie­rung 1975a: 28). Diese ‚Faktoren’ hätten sich nun ‚gewandelt’ und zukünftig dürften für die „räumliche Entwicklung andere, regional teil­­weise unterschiedliche Entwicklungstendenzen maßgebend sein, bzw. bis­herige Entwicklungen sich stärker akzentuieren“ (ebd.: 28f.). Dies sei ein Pro­blem, weil das „raumwirksame Entwicklungspotential“ (ebd.: 29) zukünftig „wesent­lich knapper“ (ebd.) sein werde. Unter dem Be­griff des ‚raumwirksamen Ent­wick­lungs­poten­tials‘ wurden verschiedene die Raumordnung einschränkende Entwicklungen argumentativ zu­­sam­­men­geführt:

    • 1. Der sektorale Strukturwandel begrenze das raumwirksame Ent­wick­lungs­potential, weil einerseits der relevanteste ländliche Wirt­schafts­zweig (der Agrarsektor) an Wichtigkeit verliere (vgl. ebd.). Anderer­seits gehe die Bedeutung des sekundären Sektors leicht zurück, was Ent­wick­lungsnachteile für bisherige Industrieregionen zeitige (vgl. ebd.: 64).
    • 2. Parlamentarier_innen der CDU/CSU- und der SPD-Fraktion betonten weiter­hin das veränderte Standortverhalten der Industrie. Die Stand­ort­wahl von Industriebetrieben sei laut CDU/CSU kaum noch staat­lich beeinflussbar (vgl. Nordlohne 1973: 39), weil beispielsweise „Füh­lungs­vorteile, wie sie nur der Ballungsraum bietet, ausgenutzt werden“ (Immer 1975a: 5), wie die SPD betonte.
    • 3. Weiterhin begrenzten die zunehmenden internationalen Ver­flech­tung­en den „nationalen Gestaltungsspielraum“ (Bundes­regie­rung 1975a: 10), weil die Verlagerung von Industriestandorten ins Aus­land zu verhindern sei.
    • 4. Die Zunahme der Unternehmensgrößen und die damit verbundene räum­liche Maßstabsvergrößerung begrenze das raumwirksame Ent­wick­lungs­potential, weil sich so die Einzugsbereiche öffentlicher Ein­rich­tungen „ständig vergrößern“ (Bundesregierung 1972: 28, vgl. Beirat für Raumordnung 1972b: 166f.). Somit verstärke sich der räumliche Konzentrationsprozess und schwäche sich nicht ab.

    Außerdem habe der wirtschaftliche Umstrukturierungsprozess die länd­lich­en Räume besonders getroffen, weil hier „[e]ine große Zahl von Filialbetrieben und Zulieferfirmen […] ihre Tore für immer geschlossen“ (Sauter 1978: 8630) hätten, argumentierten Vertreter_innen der CDU/CSU-Fraktion. Laut SPD sei die Problematik der Konzentrationsförderung erst jüngst „in dieser Schär­fe deutlich geworden“ (Schmitt-Vockenhausen 1974: 7951).

  • 5.3 Prozessanalyse: dezentrale Konzentration als Kompromiss
  • Das übergeordnete Ziel der Raumordnungspolitik der 1970er-Jahre war der „Abbau bestehender großräumiger Unterschiede“ (Bundesregierung 1974: 2). Das gesamtwirtschaftliche Wachstum sollte bei möglichst geringen sozialen Kos­ten gefördert werden. Dieses Ziel beinhaltete jedoch Widersprüche:

    „Das Ziel, großräumige Disparitäten abzubauen, kann im Einzelfall zu Konflikten führen. Ein solcher Zielkonflikt kann auftreten zwischen dem Streben nach einem möglichst hohen gesamtwirtschaftlichen Wachs­tum, das sich vor allem in den Räumen mit hoher Ver­dich­tung konzentrieren würde, und dem Ziel, insbesondere in länd­lich geprägten Gebieten eine aus­gewogene Wirtschaftsstruktur auf­zu­bauen. Die Erwerbstätigen wür­den zwar durch Abwanderung in die stark verdichteten Gebiete dort kurz­fristig einen größeren Bei­­trag zum Bruttoinlandsprodukt erbringen; dennoch müssen die Vor­aus­­setzungen für ihr Verbleiben in den ländlich geprägten Ge­bie­ten geschaffen werden, zumal dadurch — längerfristig gesehen — ein höherer sozialer Nutzen und damit zugleich ein Beitrag zur Ver­bes­se­rung der Lebensqualität für alle Bürger erzielt werden können.“ (Bundesregierung 1975b: 8)

    Das wichtigste – aber auch umstrittenste – Mittel, mit dem dieses über­ge­ordnete raumordnungspolitische Ziel erreicht werden sollte, war die dezentrale Konzentration. Mit diesem Konzept konnte die reale räumliche Entwicklung, die genau diese Form angenommen hatte (vgl. Abschnitt 5.1), unterstützt werden. Darüber hinaus – und das soll im Folgenden gezeigt werden – bot dieses Konzept allen Parteien Anknüpfungspunkte für ihre jeweiligen parteipolitischen Positionen.

    Die CDU/CSU-Fraktion, der es vornehmlich um die Förderung des ländlichen Raumes ging, unterstellte der SPD eine „sozialistische […] Politik der ‚konzentrierten Konzentration‘ von Bevölkerung, Arbeitsplätzen und Infrastruktur“ (Jahn 1974: 7932), dem sie „das ordnungspolitische Leitbild der ‚dezentralisierten Konzentration‘“ (ebd.) entgegensetze. Der CDU/CSU-Frak­tion erschien dieses Konzept als alleinige Option, die Lebensbedingungen in den ländlichen Räumen zu verbessern:

    „Die CDU/CSU bejaht Konzentration in der Fläche als einzige Mög­lich­keit, städtischen Lebensverhältnissen gleichwertige Umstände auch im ländlichen Raum zu schaffen. Das soll aber nicht heißen, daß nur in den zentralen Orten gebaut werden soll. Wir wollen angemessene Entwicklungs- und Siedlungstätigkeit auch in geeigneten kleineren Orten und Dörfern.“ (Jahn 1976: 16749; Herv. i. O.)

    Dieses Ziel war mit einer konservativen Stoßrichtung verbunden, die zum Bei­spiel daran deutlich wird, dass aus Sicht der CDU/CSU-Fraktion „die Ge­mein­schaft in dem ländlichen Raum in der Fülle der Klein- und Mit­tel­städte“ (Warn­ke 1974: 7960) bestehe. Dennoch wollte die CDU/CSU-Fraktion eine „fläch­en­abdeckende Raumordnungspolitik“ (CDU/CSU 1978: 2, Pack 1978: 3627). Dies war in ihrer Argumentation kein Widerspruch, denn dieser „konzentrierte Mitteleinsatz“ (Jahn 1977: 8) müs­se „den ländlichen Raum miteinbeziehen“(ebd.). Die Attraktivität des Kon­zeptes der dezentralen Konzentration bestand für Konservative gerade darin, eine Politik für die ländlichen Räume als Orte des ‚gemeinschaftlichen‘ Lebens zu betreiben.

    Die SPD, deren Wähler_innen hauptsächlich in den Verdichtungsräumen ansässig waren, begründete die Forderung nach der „dezentralisierte[n] Kon­zen­tra­tion“ (Immer 1975b: 4; Herv. i. O.) mit vier Argumenten. Ers­tens sei nur so ein Abbau der großräumigen Disparitäten möglich (vgl. Vogel 1973: 49). Die raumordnungspolitischen Mittel müssten zweitens effizient eingesetzt werden – schließlich wolle man „effektiv helfen“ (Immer 1978: 8629). Drittens sei der wirtschaftliche Konzentrationsprozess zu unterstützen, weil „die Industrialisierung in bestimmten Bereichen die Entleerung der Gemeinden doch nicht verhindern werde“ (Immer 1973: 43). Außerdem sei vier­tens die Schwerpunktbildung notwendig, um die Verdichtungsräume zu ent­lasten (vgl. Haack 1975: 23). Die SPD präferierte das Konzept der dezen­tral­en Konzentration also, weil es ihr ermöglichte, die wirtschaftsräumliche Dynamik zentralstaatlich zu unterstützen und zu lenken und – nebenbei – ihre Wähler_innen in den Städten zu fördern.

    Die FDP präferierte – was für eine liberale Partei wenig verwunderlich ist – die dezentralisierte Konzentration zur Sicherstellung der „Chancen­gleich­heit im räumlichen Sinn“ (Böger 1976: 16755). Für sie war die de­zen­trale Konzentration unerlässlich, um „die Attraktivität größerer Ver­dich­tungs­räume, die von der Bevölkerung offensichtlich gewünscht wird, […] in die heute dünn besiedelten ländlichen Räume hineinzutragen“ (Engel­hard 1974: 7949).

    Auch die Bundesregierung befürwortete die „dezentral konzentrierte Entwicklung“ (1975a), um die großräumigen Disparitäten in der Bundes­re­pu­blik zu bearbeiten. Die Raumordnungspolitik mittels derer dies erreicht werden sollte, beinhaltete die Ausweisung von Entwicklungszentren und -achsen (vgl. Beirat für Raumordnung 1972a: 157ff.). Aufgrund des begrenz­ten Entwicklungspotentials sollte dadurch eine „konsequente Stand­ort­kon­zen­tra­tion und Bündelung raumwirksamer Fördermaßnahmen“ (Bundes­re­gie­rung 1975b: 39) erfolgen. Man erhoffte sich zum einen, mithilfe der Ent­wicklungs­zentren und -achsen Wachstumsimpulse in strukturschwachen Gebieten auszulösen (vgl. ebd. 9). Zum anderen sollten die Verdichtungsräume ent­las­tet und „weit in das Umland ausstrahlende Impulse für das gesamte Bundes­gebiet“ (Bundesregierung 1974: 2) gesetzt werden. Obwohl dieses Kon­zept, da es für alle Parteien Anknüpfungspunkte bot, grundsätzlich nicht um­strit­ten war, gab es im untersuchten raumordnungspolitischen Diskurs Aus­ein­an­der­setzungen um die Ausweisung von Entwicklungszentren.

    Der Streit entbrannte an der Mindestbevölkerungszahl von Ent­wick­lungs­zentren, die im Bundesraumordnungsprogramm festgelegt werden sollte. Hintergrund dieses Disputes war ein Kompetenzstreit zwischen Bund und Ländern. Die Länder hatten bis in die 1970er-Jahre zentrale Orte ausgewiesen. Sie empfanden den Versuch des Bundes, die Entwicklungszentren und -achsen als neues „Grundgerüst der Raumordnungspolitik des Bundes und der Länder auszuweisen“ (Bundesregierung 1972: 14), als Eingriff in ihren Kompetenzbereich. Aus Sicht des Bundes bot die Ausweisung von Entwicklungszentren und -achsen die Möglichkeit, die eigenen Kompetenzen bezüglich Raumordnung auszuweiten und die räumliche Entwicklung in der Bundesrepublik stärker beeinflussen zu können. Der Bund wollte „nur eine relativ geringe Anzahl von Entwicklungsschwerpunkten“ (ebd.: 77) fördern. Die Länder hingegen wollten eine möglichst große Zahl an „förde­rungs­fähigen“ (ebd.) Entwicklungsschwerpunkten in das Programm aufnehmen, ohne deren Anzahl zu begrenzen. Einigkeit bestand zwischen Bund und Ländern dahingehend, dass „Entwicklungsschwerpunkte eine Mindest­be­völ­ke­rung von 40 000 Einwohnern“ (ebd.) aufweisen sollten. Auch eine Aus­nahmeregelung wurde diskutiert: Der Bund wollte Ausnahmen nur bis 20.000 Einwohner_innen zulassen, die Länder wollten sich hingegen auf keine konkrete Zahl festlegen lassen (ebd.). Letztlich konnten sich die Länder durchsetzen, sodass im Bundesraumordnungsprogramm keine konkrete Zielgröße genannt wurde (vgl. Bundesregierung 1975b: 37ff).

    Auch in den untersuchten Bundestagsdebatten äußerten sich die Parteien zu diesem Konfliktpunkt. Aus Sicht der CDU/CSU-Fraktion war die vom Bund vor­geschlagene Mindesteinwohner_innenzahl eine Konzentrationspolitik, „die zu weit gehe“ (Jahn 1973: 31). Dies sei eine „Verödungspolitik für die ländlichen Räume“ (Jahn 1974: 7931) und führe in Bayern dazu, dass „70 der bestehenden 114 Schwerpunkte eliminiert“ (Warnke 1973: 34) würden. Die SPD wollte den Forderungen der CDU/CSU-Fraktion, die als „Gieß­kan­nen­prinzip“ (Sperling 1978: 8634) abgekanzelt wurden, jedoch nicht weiter entgegenkommen. Solch ein „engmaschiges Netz“ (Immer 1975c: 15) könne die SPD „raumordnungspolitisch nicht akzeptieren“ (ebd.). An dieser stärker konzeptionellen Frage wird deutlich, dass die Parteien bestrebt waren, durch raumordnungspolitische Strategien ihr jeweiliges Wähler_innenklientel zu bedienen, sich damit allerdings eines Konfliktfeldes annahmen, das aufgrund eines Kompetenzstreites zwischen Bund und Ländern entstanden war.

    Bis auf die Einwohner_innenzahl von Entwicklungszentren war das Konzept der dezentralen Konzentration nicht umkämpft. Die Parteien konn­ten ihre jeweiligen Vorstellungen mit dem Konzept aus zwei Gründen ver­binden: Erstens bot das Konzept Anknüpfungspunkte für alle Parteien. Die CDU/CSU-Fraktion konnte damit die Förderung ländlicher Räume und Ver­gemeinschaftung einfordern. Der SPD ermöglichte es, die Kon­zen­tra­tions­pro­zes­se zu unterstützen und damit die eigenen Wähler_innen in den Verdichtungsräumen. Für die FDP war die dezentrale Konzentration ein Mittel, um die freiheitliche Entwicklung auch in ländliche Räume zu tragen. Diese jeweiligen parteipolitischen Anknüpfungspunkte bot das Konzept der dezentralen Konzentration zweitens aufgrund der real stattfindenden räumlichen Entwicklung, die gerade die Form der dezentralen Kon­zentration angenommen hatte. Hinzu kommt, dass das Konzept zwar in raumordnungspolitische Programme beziehungsweise Pläne des Bundes aufgenommen wurde, diese aber für die Landesplanung und Bun­des­fach­politiken kaum Bindungswirkung hatten (siehe Abschnitt 1).

  • 6. Fazit
  • Das Wirtschaftswachstum vollzog sich in der Bundesrepublik Deutschland in den 1970er- Jahren räumlich in Form der dezentralen Konzentration. Aufgrund des Arbeitskräftemangels wurden jenseits der Verdichtungsgebiete so­genannte verlängerte Werkbänke eröffnet. Auf diese Weise sollte das Wirt­schafts­wachstum nicht ins Stocken geraten und Entwicklungsprozesse räumlich gestreut werden, auch wenn sich Konzentrationsprozesse innerregional fortsetzen. Darauf reagierte die Raumordnung mit der Strategie der dezen­tra­len Konzentration, die mit dem Konzept der Entwicklungszentren und -achsen unterlegt wurde. Insofern protegierte die Raumordnungspolitik den real stattfindenden räumlichen Entwicklungsprozess zur Unterstützung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und vollzog die reale regionale Entwicklung – die gerade die Form der dezentralen Konzentration angenommen hatte – lediglich nach.

    Anders als häufig proklamiert (vgl. zum Beispiel Leendertz 2008: 363) war die Raumordnungspolitik damit nicht explizit darum bemüht, eine ausgeglichene Raumstruktur herzustellen. Die dezentrale Konzentration wirkte zwar aus einer großräumigen Perspektive räumlich ausgleichend, innerregional hingegen beförderte diese Entwicklungsstrategie die Disparitäten. Das Ziel war es vielmehr, das wirtschaftliche Wachstum zu unterstützen und in den 1970er-Jahren schien das Konzept der dezentralen Konzentration das geeignete regionalpolitische Mittel zu sein. Die Raumordnung fokussierte sich folglich allein auf großräumige Disparitäten, während innerregionale Unterschiede weniger wichtig wurden.

    Die raumordnungspolitische Verdichtung der politischen Kräfte­ver­hält­nis­se zu dieser kohärenten raumordnungspolitischen Strategie ermöglichte es, das Wirtschaftswachstum zu unterstützen. Die dezentrale Konzentration hatte aber noch ein zweites wichtiges Fundament: Durch sie konnten die Parteien – aufgrund der real stattfindenden räumlichen Entwicklung – ihre eigenen parteipolitischen Interessen durchsetzen. Der CDU/CSU-Fraktion galt die dezentrale Konzentration zum einen als Mittel, um die ländlichen Räume – und damit ihre Wähler_innen – zu fördern. Zum anderen konnte sie dadurch großstadtfeindliche Ressentiments bedienen. Die SPD verband mit der dezentralen Konzentration die Förderung städtischer Lebensweisen sowohl in den Agglomerationsräumen als auch in den ländlichen Regionen. Auch die SPD konnte damit ihre Wähler_innen – die großstädtischen Arbei­ter_innen – protegieren. Für die FDP war die dezentrale Konzentration eine Möglichkeit, die Idee der freiheitlichen Entwicklung auch in ländliche und strukturschwache Regionen zu tragen.

    Die Methode der historisch-materialistischen Politikanalyse ermöglichte es, diesen Verdichtungsprozess der politischen Kräfteverhältnisse im Staat zu einer kohärenten raumordnungspolitischen Strategie aufzuzeigen, die den Notwendigkeiten des Wirtschaftswachstums gerecht wurde. Aufgrund der Kontextanalyse war es möglich, die raumordnungspolitische Strategie der dezentralen Konzentration als Strategie zu dechiffrieren, mittels derer das wirtschaftliche Wachstum unterstützt und folglich die – sich ohnehin vollziehende – räumliche Entwicklung protegiert wurde.

    Abschließend sollen noch zwei Möglichkeiten zur Weiterentwicklung der historisch-materialistischen Politikanalyse benannt werden: Um der Gefahr zu entgehen, sich in kontextuellen Entwicklungen zu verlieren, müssen die Forschenden klar bestimmen, welcher Kontext für ihre Analyse relevant ist. Deshalb wurden in diesem Aufsatz – neben dem ökonomischen und politischen Kontext – insbesondere die relevanten räumlichen Entwicklungen her­aus­gearbeitet. Weiterhin gestaltet sich die Operationalisierung der Akteurs- und Prozessanalyse in der Forschungspraxis relativ schwierig, da die vorgestellten Analyseschritte mehr eine Heuristik darstellen. Zur Lösung dieser Problematik wurde die Methode der critical discourse analysis gewählt, um die beiden Analyseschritte empirisch zu operationalisieren.

    Endnoten

    1. [1] Der Begriff der Verdichtung wird in der raumplanerischen/raumordnerischen Literatur für die bauliche Verdichtung von Räumen verwendet. Der Terminus der Verdichtung der gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse stammt hingegen aus der materialistischen Staatstheorie. Diese begriffliche Nähe ist in diesem Aufsatz nicht vermeidbar, da die Erkenntnisse der materialistischen Staatstheorie für das Verständnis der Raum­­ord­nungs­politik genutzt werden. Der Begriff der Verdichtung im raumplanerischen Sinne wird hier jedoch nur für die Raumkategorie der Verdichtungsräume verwendet.
    2. [2] Federführend war hier insbesondere die Forschungsgruppe <Staatsprojekt Europa> (2014).
    3. [3] Zu nennen wäre hier beispielsweise das Wirtschaftsministerium im Rahmen der Gemein­schafts­aufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur.
    4. [4] Der Begriff der dezentralen Konzentration wird in der raumplanerischen und raum­ordnerischen Literatur für eine auf dezentrale Entwicklung setzende, dabei jedoch inner­regionale Konzentration befördernde raumordnungspolitische Handlungsstrategie benutzt. Werner Väth (1980) argumentiert, dass die materielle Grundlage dieses raum­ordnungspolitischen Handlungspostulates die räumliche Entwicklung gewesen sei, die die Form der dezentralen Konzentration angenommen habe. Insofern, so Väths Argument, habe die Raumordnungspolitik der 1970er-Jahre die räumliche Entwicklung der Zeit nachvollzogen und nicht entgegen gewirkt.

    Autor_innen

    Michael Mießner forscht zu den Themen Raumordnungspolitik, regionale Entwicklung, Wohnungspolitik sowie politics of scale und ländlicher Entwicklung.

    michael.miessner@geo.uni-goettingen.de

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    ISSN: 2197-2567

    s u b \ u r b a n. zeitschrift für kritische stadtforschung